2014年2月27日，北京連續6天的霧霾終于告一段落，但大氣污染問題已成為今年兩會的重要議題之一。目前，我國工業污染排放強度大，成為防治大氣污染重中之重。本文分析工業領域的大氣污染現狀，探討工業大氣污染的深層次原因，討論可以遏制其污染的政策手段。
一、我國工業大氣污染現狀
(一)我國大氣污染形勢嚴峻，工業化城鎮化面臨巨大考驗
隨著工業化城鎮化進程不斷推進，我國大氣污染形勢日益嚴峻。中國氣象局公布的數據顯示，2013年前十個月，全國平均霧霾日數為4.7天，較常年同期(2.4天)偏多2.3天，創下1961年以來最高值。其中，黑龍江、遼寧、河北、山東、山西、河南、安徽、湖南、湖北、浙江、江蘇、重慶、天津均為歷史同期最高值。
與國際標準相比，我國城市空氣質量還有較大差距。有相關研究指出，我國500個大中型城市中，只有不到1%達到了世界衛生組織推薦的空氣質量標準，世界上污染最嚴重的10個城市，我國就占了7個。總之，如不能及時治理大氣污染，我國工業化城鎮化已取得的成果將付之東流，未來工業和城市的發展也毫無出路可言。
(二)工業廢氣污染問題嚴重，電力、鋼鐵行業成主要排放源
工業廢氣污染物是指工業企業燃料燃燒和生產工藝過程中產生的氣體污染物，主要包括二氧化硫、氮氧化物、煙(粉)塵等。當前我國工業廢氣污染排放源主要集中在火電、冶金、鋼鐵、化工、機械、建材等行業領域。
據環保部統計，2012年，二氧化硫、氮氧化物、煙(粉)塵等工業排放量分別為1911.7萬噸、1658.1萬噸和1029.3萬噸，占全國排放總量的90.3%、70.9%和83.4%。其中，電力行業排放量占據大頭，分別為883萬噸、900多萬噸、150萬噸，占全國污染排放總量的42%、38%和12%。另外，據中鋼協統計，其會員企業的二氧化硫和煙(粉)塵排放量分別占全國污染排放總量的3.2%和3.5%。值得注意的是，廢氣污染排放較多的大量中小型鋼廠未統計在內。換言之，鋼鐵行業也是造成我國工業污染的主要來源之一。
表1 2012年全國廢氣污染物排放量(單位：萬噸)
二、工業大氣污染治理難的原因分析
(一) “先發展，后治理”的觀念惡化了工業污染問題
改革開放以來，我國工業化進程不斷加快。2012年，全國工業增加值達到19.99萬億元，占國民經濟的38.5%。然而，重工業在工業結構中的占比持續擴大，2000年-2011年，從60.2%上升到71.9%，由重工業化發展帶來的“三高”(高耗能、高耗材、高污染)問題也日益突出。
盡管工業大氣污染是工業化進程中必須面臨的問題，但是由于我國經濟增長模式的粗放型特征，以及“先發展，后治理”的發展觀念加深了經濟增長與環境保護之間的矛盾，惡化了工業大氣污染問題。較之經歷過此階段的發達國家相比，我國工業大氣污染問題來得更早更嚴重。因此，轉變我國經濟增長模式和工業發展理念迫在眉睫。
(二)地方政府防治工業大氣污染動力不足
目前，地方政府在落實工業大氣污染防治工作過程中存在著消極因素。一是受制于傳統觀念。“唯GDP論”政績觀念土壤深厚，短期經濟規模和長遠環保利益的矛盾，促使地方政府放松對企業污染的監管。二是受制于財稅壓力。分稅制下，地方政府稅源有限，執行節能減排的財政支出壓力增大。例如，2013年，唐山市用于燃煤鍋爐整治、重點污染企業搬遷改造等相關的民生和社會事業的財政預算為67.2億元，占全市公共財政支出的76.2%。三是受制于就業壓力。從某種程度上而言，節能減排意味著工業企業在一定時間內必須降低生產，甚至停產，由此引發的失業問題將直接影響社會穩定，加大維穩壓力。
地方政府被動治污，導致污染防治力度不強。罰款、停止生產等行政手段難以奏效，甚至有部分企業寧愿罰款也不愿主動防治。大氣污染防治出現了違法成本低、守法成本高的極不正常現象。如鋼鐵行業的環保設施運行費用每噸一百元以上，低負荷運轉或者關停環保設備，一個中等規模鋼企可每年減少支出數千萬元，已超應接受罰款的數額，企業也缺乏防治污染動力。
(三)稅制改革滯后和環保市場化培育緩慢
我國資源稅改革推進緩慢，環境費改稅工作步履維艱，沒有充分發揮市場調節資源級差收入、反映資源價值等功能，從而導致工業企業粗放生產，資源利用效率低，環境污染嚴重。
目前，美國、日本等國環保市場化程度高，在排污權交易等方面積累了豐富經驗。而我國污染防治市場化存在著理論研究落后、法律法規不健全、污染排放監管經驗不足等問題，環保市場發展較慢。治污手段仍主要依賴向污染企業征收排污費，這與日趨緊迫的環保需求不相符，亟需市場機制來推動減排工作。
三、防治工業大氣污染的相關政策建議
(一)建立工業綠色GDP核算體系，引導地方政府轉變觀念
雖然重化工業是我國難以逾越的發展階段，但現有資源、環境，不允許我國再走“先發展，后治理”的老路。我國在發展經濟同時，必須兼顧環境保護，走可持續發展之路。
落實污染防治工作，最終依賴于地方政府。引導地方政府轉變觀念，樹立可持續發展理念，有必要建立工業綠色GDP核算體系。近期，國家統計局提出修訂GDP核算體系，有研發支出計入GDP等五個方面的改進，形成《中國國民經濟核算體系(2014)》。其中，除了算研發等“加法”項目，我國更需考慮環境污染這樣的“減法”項目，在工業GDP中扣除資源損耗部分、環境污染成本，形成工業領域的綠色GDP核算體系。引導地方政府成為中央政府防治大氣污染的重要支撐力量，實現工業企業的可持續發展目標。
(二)發揮財稅、法律杠桿效應，引導和規范企業減排
首先，發揮財稅引導作用。一是完善稅制改革。加快推進環境費改稅工作，將環境污染和生態破壞的社會成本，內化到企業成本和市場價格中，通過市場機制分配環境資源。在資源稅改革方面，建議加快開征碳稅，先行將煤炭、焦炭及相關涉煤燃料產品納入征稅范圍，根據不同產品的污染程度制定稅率，對高污染產品采取高稅率政策，真正體現資源要素價格。二是落實財政補貼和減稅政策。財政補貼重點向示范性技術和項目傾斜，包括重點領域、行業的關鍵減排技術，以及通過技術改造和升級取得顯著成效的節能減排技術項目。同時，加大對工業企業采購減排設備的稅收減免扶持政策。三是發揮政府采購的示范效應。政府優先采購新能源汽車、節能汽車等減排產品，強化對節能減排產品的財政支持，激勵企業生產向綠色產品方向發展。
其次，利用法律手段規范企業行為。一是完善相關法律法規。從排放總量、持續時間看，二氧化硫、氮氧化物、煙(粉)塵等主要污染物對環境危害最大。但這類污染物被排除在危險廢物范疇之外，難以有效追究環境污染罪。建議組織論證，將工業廢氣主要污染物納入危險廢物名錄或鑒定為有害物質。二是加強執法力度。對于主觀持續釋放工業廢氣污染，并造成重大社會后果的企業相關責任人，可以追究刑事責任。
(三)發揮金融信貸作用，撬動社會資本參與治污
一是強化綠色信貸政策執行力度。綠色信貸政策核心在于，對不符合產業政策和環境違法的企業和項目進行信貸控制。相關政府部門在完善“高污染、高環境風險”產品名錄的針對性和適用性基礎上，加強與金融部門的合作，建立環境信息溝通機制，促使銀行掌握產業風險，減少對“雙高”產品的信貸支持。二是強化對環境友好型產業的金融支持激勵機制，通過銀行環境績效評估、環境信息披露、綠色信貸排名機制及綠色信貸業務稅收優惠等政策，激勵金融機構扶持環保產業發展。三是開展財政貼息貸款扶持政策。對于大氣污染防治項目、企業工藝改進和清潔生產改造、能源結構調整和清潔能源行業、低能耗和低排放企業，開展財政貼息信貸支持，鼓勵工業企業減排。
(四)培育市場機制，促進排污權交易制度發展
基于市場機制的排污權交易制度，以較低的社會成本完成減排目標，我國還需探索出適合國情的排污權制度。一是推進排污權交易體制創新。我國開展排污權交易試點工作，部分省市初步建立排污權交易政策體系，積累了二氧化硫、碳、粉塵等交易經驗。目前有排污交易法規不足、排污配額分配方法不完善、排放監測和監管能力不足等問題，需要繼續推進排污權交易試點工作，探索制度創新。二是做好全國范圍內主要污染物排放核查和監測工作。廢氣污染具有空間轉移性，加上企業可以跨區、跨行業來規避監管，要實現污染總量控制目標，最終要統一的全國交易市場。建議在部分省市試點經驗基礎上，加快完成全國碳、二氧化硫等主要污染物排放量的核定核查和排放監測等工作，為將來構建全國統一市場做好基礎準備工作。三是確立排污權交易法律體系。大氣污染防治法中僅有關于排污許可證的一般規定，排污權交易缺乏法規支持。建議明確排污權有償取得和排污交易的法律地位，結合試點省市工作經驗，制定污染物排放總量控制、排污權有償取得實施管理辦法、排污交易監督和管理辦法等相關法律法規，確保排污權交易的有法可依。
編輯：lisa
